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英国:望山见水的城镇化之路


英国的城镇化进程始于18世纪上中叶,在此之前,英国进行了长达几个世纪的农业革命、商业革命。这不仅为英国的工业革命打下了基础,而且为城市化启动积累了资金。在随后大约一个世纪里,英国率先完成了工业革命和城镇化进程。英国的成功经验,既得益于工业化革命的大力拉动,也与其注重政府引导、市场拉动和民众参与“三位一体”的城镇化推进模式有关。此外,英国不断出台和强化各项立法,让法律在推进城镇化建设的进程中扮演主角,从而为城镇化的深入推进注入活力,尤其是通过法律的调节,对城镇化进程进行“纠偏”和“防误”。英国长达几个世纪的农业革命和商业革命以及工业革命,使得英国的城市化犹如瓜熟蒂落,水到渠成。

望山见水的“田园城市”

英国经济学家刘易斯率先倡导城镇化,他对城镇化的定义并不是使乡下人一窝蜂似地盲目涌进城市,而更多的是把原有的乡村打造成城镇,以实现产业的升级换代。刘易斯认为,应该倾力发展一大批农村小城镇,并在每个小城镇都建设工厂、医院、图书馆、学校、电站等硬件设施。

几个世纪以来,英国实实在在践行着望山见水、记得住乡愁的城镇化之路。

19世纪的英国社会活动家霍华德曾经在著作《明日,一条通向真正改革的和平道路》中提出过的关于“田园城市”的思想一直是城镇建设的一条重要考虑因素:建设一种结合城市和乡村优点的理想城市,为了健康、生活以及产业而设计,它的规模能足以提供丰富的社会生活,但不应超过这一程度。

霍华德眼中的“花园城市”的核心是一个花园,周围一圈布置市政和文化设施群,包括市政厅、音乐厅、博物馆、剧院、图书馆和医院。六条主要街道会从市中心辐射向远郊。城市会按照同心环的区域规划,从核心向边缘看去有公园、购物中心(包含植物园)、住宅区和工业。主要交通道路沿同心环和半径分布。

受霍华德思想的影响,1903年,第一座花园城市在当时伦敦北48公里的地方建成,它的名字叫“莱切沃斯”。按照霍华德原则建立的这个城市随后蓬勃发展,于是在1920年,第二座样板城市,“威尔文花园城”在附近拔地而起。之后,英国陆续建设了一些大城市周边的具有理想主义色彩的花园城市。

多年来,英国建设花园城市的步伐从未停止。二战后,英国陆续打造了近三十座花园城市,其中包括白金汉郡的米尔顿凯恩斯、东南赫特福德郡的斯蒂文尼奇、北安普敦郡的科比和苏格兰的坎伯诺尔德。

最新的案例发生在2014年12月初。12月1日,英国财政大臣乔治·奥斯本在秋季报告中宣布将把英格兰中部区牛津郡的比斯特打造成花园城市。

现在的英国,很难再看见以牺牲农业和农村为代价,人口向伦敦等大城市迅速聚集的“单向型城镇化”。

相反,大城市人口向周围的小城镇、卫星城镇转移和流动成为了发展的主流。这一点,由于四通八达的公共交通,特别是铁路网络而显得尤其成功。

伦敦中心城区的上班人口有40多万,但是居住人口却只有4万,大多数的上班族都选择居住在一个小时火车路程的周边城镇,这些城镇有购物中心和密度不输于城市的便利店,各种现代化的基础设施可以满足舒适的居住。

在这个基础上,大城市只意味着工作地点,而非必需的获得更高品质生活的终点。而小城镇的发展则围绕着提供更多的住宅、就业机会,保护自然和人文环境等主题。

所以,在英国,城镇化不以人口向极个别大城市的单向性流动为标志,也不以在城市中建设高楼大厦为标准。

一方面是城镇规划时重视人与环境。另一方面,则是现实的问题:拥挤的市中心,任何与土地有关的大笔交易都将是一件昂贵并且耗时的生意。

而政府绝对不会为了招商引资或者促进商业发展而在行政上以任何手段帮助推进这一过程。

在2014年11月的中英现代绿色城镇高峰论坛上,来自英国的顶尖建筑、设计、规划公司代表及英国绿色花园城镇建设的专家们表示,绿色花园城市的规划和建设离不开民众参与。城市建设要以民众为核心。城市建设先做总体规划,然后让民众参与到规划设计中,并采纳民众合理方案,按使用者的需求规划城市建设。来自莱奇沃斯城市管理基金会的专家认为,政府不仅应让民众参与城市规划,还应完善管理机制,让民众参与城市管理。此外,绿色花园城市不仅具有绿色、低碳、可持续发展的特点,还应有一些特征,比如城市建设要与自然生态环境相协调;城市发展的空间形态符合当地发展现状、遵循当地自主发展逻辑等。

规划引导,立法护航

据了解城镇化开始之前,英国城镇人口约占全国总人口的1/5。到了1851年,英国已有超过一半的人口变成了城镇人,全国大小城镇有近600座。到19世纪晚期,英国2/3的人生活在城镇,成为世界上第一个实现城镇化的国家。这期间,政府引导起到了重要作用,政府主要通过行政手段,如财税调节和规划督导等,对城镇化的发展规模、发展进程,甚至速度、走向等进行宏观调控,从而使城镇化整体进程能够在“健康、有序和充满生机的轨道”内运行。

既要融入现代元素,过上城镇生活,又要不忘过去,让文明历史脉络贯通,这是城镇化的一个重大课题。为此,英国采取了一些行之有效的措施,其中立法是一个利器。

英国媒体相关统计称,自1909年颁布第一部《住宅、城镇规划条例》以来,英国先后颁布了40多部与城镇化建设有关的法律和法规,它们串起了英国城镇化建设的一个个成功秘诀。1942年,“福利国家之父”的威廉·贝弗列奇发表《社会保险及关联服务》的报告,提出消除“贫穷、疾病、懒散、无知、肮脏”等社会问题,建立以医疗保健和国民教育为核心的全国性社会保险制度的主张。这些经济思想与社会政策主张,受到长期处在城市化社会问题困扰的英国政府的赞许。1947年英国颁布了《城乡规划法》;1949年颁布《国家公园和乡村通道法》;1952年颁布《城镇发展法》。

1952年发生的伦敦烟雾事件,更是推动政府拉开了第二次大规模治理城市化负面问题(城市病)的序幕。在1953年颁布了《历史建筑和古老纪念物保护法》等法律,因地制宜,强化特色,根据当地的自然、历史和产业发展特点予以差异性规划,充分发挥城镇文化对城镇化建设的支援作用,将城镇文化塑造与突出地域性文化巧妙结合。

英国1971年颁布的《城市、农村规划法》规定,一切开发行为,包括地下和地面的建筑物,构筑物的新建、扩建、改建,在动工以前必须得到地方规划管理部门的批准,没有得到许可的不能进行。

值得一提的是,在英国,规划的公众参与力度非常大。英国的各个层次的规划,如全国性城市发展战略规划、市镇地方规划及市区局部的改造建设等,都要有公民参与。

参与的形式多种多样:有意见听证、调查表格、电视辩论、网络投票等。更重要的是这些意见多半能够反映到规划中,真正能够落实。

首先,规划员要把民众的意见进行梳理归类后向议会和公众报告,这是必经的法定程序。

其次,还有规划督察,这是独立于规划局之外的另一套人马。规划督察除监督规划的执行情况外,还要对公众的意见进行了解和裁决。

公众有不同意见可以向规划督察申诉、写信或当面交谈,规划督察先进行协调,如果协调不成,则开庭审理,公众可进行申辩,最后由规划督察裁决。

所以,英国政府和公民之间可以耗费几年的时间围绕着一栋老房子的拆与不拆,来来回回地进行听证、讨论。