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省直管县要合理划定行政区划


行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划设置是否科学合理,直接关系到国家和地方行政管理的效能,对于行政区域的经济发展、资源的合理配置有着至关重要的作用,也事关国家的政治稳定。随着技术创新、经济发展和社会进步,在改革开放背景下,我国现有行政区划的弊端也在显现。比如管理层级过多的问题。尤其是地市一级,占有了大量的资源,在有些地方却制约着县域经济的发展。针对这些问题,我国积极探索省直管县体制,并在多省份进行了试点。党的十八届三中全会指出,优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。当前,如何合理划定行政区划以适应省直管县体制改革,成为迫切需要解决的重要课题。

一、现有行政区划内实行省直管县体制可能存在的问题

若在现有行政区划内普遍实行省直管县体制,可能会因管理过度分散、地方割据势力增强,即有限的省难以统管数量较多的县,而最终使得中央政府难以统管全国。例如,河北省保定市,目前除包括地级市政府驻地的三个区外,下辖4个县级市和18个县,即使河北省仅保定地区实行省直管县体制,就将增加22个河北省的下级地方行政区,即已达到目前河北省管理的地级市数量的2倍。对于我国区域范围较大的西部地区来说,普遍的省直管县体制,不仅使得省(自治区)难以真正统筹管理,而且会大幅增加省(自治区)内的交通等行政成本,降低行政效率。事实上,当前探索省直管县体制的省主要集中于直辖市和东中部地区。虽然当前世界上多数国家实施三级甚至二级行政体制模式,但是,我国悠久历史中形成了行政体制权力相对向上集中的特点,很难在短期内发生根本性变革。因此,全国范围内普遍实施地方分权程度较高的省直管县体制存在较大的风险。

在现有行政区划内普遍实行省直管县的另一个危害是,既可能削弱带动区域发展的核心城市的支撑腹地,又可能使部分县脱离核心城市的带动,不利于大区域范围生态、经济、社会的统筹;不利于我国城乡经济一体化的实现。仍以保定为例,如果实行省直管县,保定地级政府驻地的城市发展将从行政上失去现有22个县(含县级市)的经济腹地支持,城市发展将部分地失去支撑基础和服务对象,西部山区和东部平原区的资源配置统筹能力下降,从而削弱保定中心城市的未来竞争力;此外,除地级政府驻地保定市区、定州市等少数几个县域具有有区域影响力的核心城市外,其他20个县将失去可以直接依托的核心城市来实现县域经济和社会的发展。

二、合理划分省直管县行政区划的几点原则

1.省直管县行政区划宜立足于相对完整的地理单元

人类作为地球生态系统的重要成员,一直处于不断地认识自然、适应自然的过程中,包括我国在内的人类社会发展体现了人与自然共生的文明进程。因此,直管县行政区划应符合自然环境和生态系统规划,其县域范围应与相应的相对完整的自然生态地理单元相协调,避免因县域范围内的地理单元碎片化而难以形成以自然系统为基础的直管县治理体系。

地理单元是整个地球地理系统的组成部分,由一定的地理因子在一定空间范围内组合而成。例如,流域即是与行政区划划定结合紧密的一种地理单元。流域通常是指由分水线所包围的河流集水区,一般指地面集水区,可以作为行政区域范围的依据;自然系统具有高度复杂性,流域不仅有地面集水区,而且有地下集水区。如果地面集水区和地下集水区相重合,称为闭合流域,则宜于划定为同一行政区划范围;如果不重合,则称为非闭合流域,这样的非闭合流域,划定行政区划时就要考虑邻近同尺度地理单元的衔接或以相对大尺度的地理单元作为依据。

同时要注意,地理单元的完整性具有历史的相对性,有时是会发生变化的。例如在人类社会发展史中,属于同一流域的大江大河却作为界线将原本完整的流域划分为两岸不同的部分,因此常常会在大江大河的两岸形成不同的行政区划;而随着技术进步,人类通过航运以及桥梁、道路等基础设施使河流天堑变通途,破除了原有的界限,这样,地理单元范围的完整性发生了变化,因此江河两岸划定为同一行政区划则更有利于形成高效的行政管理体制。

不仅环境和生态治理需要立足于相对完整的地理单元基础上,而且,民族、文化、社会等领域的治理也奠定在一定的地理单元基础上。还有随着人类技术的进步,存在忽视自然影响力的倾向。因此,地理单元应作为调整和划定行政区域的依据之一。

2.省直管县行政区划宜保持与经济区划的一致性

经济区划是根据国家或区域内社会劳动地域分工的规律、经济发展的水平和特征、类型、经济联系的密切程度,以及依据国家经济社会的发展目标与任务承担,而形成的各具特色的地域生产综合体。经济区划形成不同层级的经济区。

我国探索省直管县体制的重要职能之一是管理县域内的经济发展。直管县行政区划应与相应的经济区保持一致,以便拥有高度协调地配置自然资源和社会人文资源的自主权,并在区际分工中承担一定专门化社会经济职能;县域内各级政府部门,可以通过制定经济政策,运用经济杠杆,变动经济参数,提供社会公共服务,直接参与某些经济活动等措施,使县域内的经济、社会、文化、政治、生态文明建设等方面,具有相互依赖、协同发展的关系,为县域经济的顺利发展创造必要的条件和适宜的环境,确保县域经济发展目标的实现。

如果行政区划完全脱离经济区划,将增加组织县域内经济发展的成本,显然是难以正常运行和顺利发展的,同时,各县统计资料都是按行政区汇编的,如果经济区的界限与行政区的界限不一致,那么在探索经济区划和制定经济区发展战略时,既难以利用现有的资料,又使得经济区与县域行政区的重要数据难以匹配,带来经济管理决策的风险。因此,经济区划是直管县行政区划调整与划定的又一重要依据。

3.省直管县行政区划宜利于县域核心的塑造

当前我国城镇化进入了快速发展阶段,城镇群作为我国城镇化发展的主体形态,重要城镇成为区域发展中重要的中心节点。县作为一级行政区划的单元,需要处理城镇与县域空间的点—面协调发展问题,以保持城镇与县域空间的协调一致,促进整个县域的发展。因此,直管县域内必须要有较强的区域中心城市,承担县域的经济、政治、文化、社会和生态文明建设的功能。直管县域内可以形成功能聚合的一个或几个中心城市,也可以形成职能专业化的多个城市中心。

根据城市发展的一般规律,城市与区域的竞争力取决于其吸纳外部资源和服务外部市场的能力。而中心城市的人口规模、经济实力、社会和政治影响力,决定了其吸引资源和辐射产品的能力,从而决定了直管县在区域、省域甚至在国家城镇体系中的地位、作用和水平。

直管县行政区划调整和划定时,要考虑在一个县域内,适宜于培育和塑造这类具有重要地位的中心城市作为县域的核心和龙头,以便组织和协调县域内经济、文化、社会、政治、生态环境等事务,把县域内各部门、各所辖乡镇区的各项活动凝聚成一个有机整体。发挥中心城市的核心作用,根据其在区域内的作用和地位,可能是一个规模较大的城市,也可能是城镇集群。

县域内中心城市的形成是与其所依赖的腹地相关联的,中心城市与腹地的发展相辅相成,二者大体一致,是县域范围内具有对内、对外广泛经济、社会等联系的枢纽区。规模越大的腹地范围更宜于较大规模的中心城市产生,而较大规模的中心城市能够影响更大范围的腹地。

在多层次、大范围的区域中,较高等级、规模较大、影响力强的县域中心城市,可能覆盖以数个规模较小的其他县域中心城市及其所辖范围作为腹地。较低等级、规模较小、影响力低的城市,则直接以乡镇为腹地。因此,直管县行政区域调整和划定时要充分考虑培育县域核心(中心城市)的腹地范围的大小,保证中心城市足够的生长腹地,直管县域行政区应大于这个范围。较大范围的腹地或县域内,要保持完整、便捷的交通通信网络,保证中心城市与腹地的紧密联系。因此,直管县行政区划的范围不宜过小。

4.省直管县行政区划宜利于保持县域发展的高度开放性

一般而言,行政区划强调了行政边界的限制,行政区域内外存在明显的政策差别和贸易壁垒。而全球化、区域合作、文化交流、改革开放等诸因素,都要求直管县的发展必须是开放性的,因此直管县与各级不同行政区之间保持信息流通、生产要素流通、人才流通才能够保持强大的活力。

现实世界中的空间联系纷繁复杂,纵横交织,但是在开放条件下各地域单元一般都有主要的空间联系方向,即趋向于联系和作用于更发达的区域。这一现象不仅体现在国内区域之间的经济社会联系中,也体现在对外经济社会联系中。

可达性是保证空间联系和相互作用的基本条件之一。在中国市场化改革进程中,交通通信设施等成为影响空间可达性的主导因素,县域门户是经济联系与相互作用的优势区位。重点分析县域空间和中心城市的主要空间联系方向,有助于理解县域经济和社会发展现象与规律,确定县域未来发展方向和有助于构思区域格局中直管县的作用与地位。

省直管县体制虽较之前的体制减少了行政层级,但在一定程度上碎片化了空间区域;而经济社会发展跨区域的合作与冲突的趋势日益强烈,例如环境治理、生态保持、资源分配等问题都日益呈现出区域性。所以,邻近的不同直管县之间宜建立协调性的政府间联盟,既保持高度开放性,又解决区域协调问题。因此,直管县行政区划调整和划定应能够使直管县具有与其他区域特别是更发达区域保持紧密联系与相互作用的高度开放性。

三、省直管县改革背景下划分行政区划的几点建议

行政区划是涉及自然、经济、历史、政治、社会等全要素的复杂问题,本文仅强调了地理单元、经济区划、县域核心和县域开放性等几个方面,不足以概括行政区划划定的所有原则,真正调整与划定行政区划时,不仅要考虑自然因素、经济因素,还要考虑社会、文化因素,包括尊重民族感情、宗教信仰和风俗习惯,保持民族地区的完整性,包括政治制度和管理体制、社会稳定等内容。针对省直管县行政区划划分,笔者认为:第一,省直管县不适宜全国普遍实施,也不适宜在省域内普遍实施,县级数量多的省域不适宜,县级区域范围广阔的省域不适宜;第二,省直管县需要因地制宜开展,经济实力较强,具有或可能形成具有区域影响力中心城市的县可以实施;第三,行政区划涉及自然、生态、经济、社会、历史、政治等要素,具有高度复杂性和系统性,不适宜为了实现单一目标而采用行政区划的手段;第四,适宜实施省直管县的区域应充分尊重历史行政区划,并在此基础上进行完善,行政区划不适宜大尺度、大范围调整和重新划定。

(作者:清华大学公共管理学院、21世纪发展研究院副教授)

来源:孟延春.省直管县要合理划定行政区划[J].中国党政干部论坛,2014,07:25-28.