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研究 | 改革开放以来中国县级以上政区名称变更及其问题探讨


提要:自1978年始,为了发挥中心城市带动周围农村的作用,国家行政体制作出了重要改革,实行市领导县体制。随之各级行政区的数量、名称和范围发生了较大的变化。本文以1978—2007年国家民政部统计数字为准,对改革开放30年来,中国县级以上行政区域名称的变更进行了统计分析与研究,揭示了政区通名和专名的变更特点及影响因素,指出更名中存在的主要问题,最后提出县级以上行政区域名称的变更的对策和建议

行政区域名称是国家赋予行政区域的以语言、文字为表现形式的法定标志,体现着行政区域的位置、类别和等级,政区名称不仅是人们日常工作、生活、交往不可缺少的工具,同时,它还具有管理、服务、经济、传承等许多重要功能。因此,行政区名称的变更,影响面很大,历来深受政府和人民的高度重视。改革开放以来,受行政体制变化和区域发展的影响,中国县级以上政区名称变更十分频繁,不仅数量大,而且涉及面广,成为县级以上行政区划调整变更的重要内容。自上世纪90年代起,我国一些学者开始关注研究这一问题,但多从行政区划的角度,侧重于行政区通名的分层研究、行政区范围的研究[1]和行政区专名的演变研究[2]。系统研究中国县级以上政区名称变更的文章,尚不多见。本文以改革开放以来中国县级以上行政区域名称的变更为研究内容,重点探讨30年来政区专名及通名的变更特点和存在问题,并在此基础上提出政区名称更名的建议与对策,为未来中国政区名称变更的科学化、规范化提供参考意见。

1行政区域名称的概念与特点

行政区域是国家和地方政府为了行政管理的目的,将其领土和所辖区域按照一定的原则和方法进行分级划分的区域,简称政区,它是国家的产物。行政区域名称(以下简称政区地名)是国家和地方政府赋予行政区域的专有名称。它是以语言、文字为表现形式,以区域历史、地理、民族文化和区域功能为内涵的区域法定标志。是国家主权的象征,政权的标志。

目前,我国行政区分为省、自治区、直辖市;副省级城市;省会城市、地级市;一般市、县、区;镇、乡、街办为最低行政区。本文所研究的行政区地名不包括镇、乡、街道办事处。

政区地名由专名+通名两部分组成。通名:表示地名所指代的政区实体类别的词,专名:是地名中用来区分各个政区实体的专有名词,主要以反映政区历史、地理、文化特征以及区域规划功能等词汇构成,较为多样化。如:“香港特别行政区”,“香港”是专名,“特别行政区”为通名。

政区地名,不仅具有一般地名的指位性、时代性、稳定性和社会性[3]特点,而且具有服务、管理经济、和传承功能。在各类地名中占有重要位置,历来深受各级政府和人民的高度重视。

2改革开放以来中国政区名称变更特点

为解决我国经济发展不平衡问题,发挥中心城市作用,从1980年始,国务院决定在全国试行市领导县体制。伴随着国家行政体制的改革,我国各级行政区的数量和名称均了发生很大变化。

2.1政区通名变更特点

2.1.1变更数量大,以更名为主

截至2007年底,全国共有县级以上行政区3227个,包括:34个省级行政区,333个地级行政区和2860个县级行政区。据统计,1978—2007年全国县级以上行政区名称变更总数为2766个,占2007年全国县级以上行政区总数的85.71%。其中,通名变更2305个,占83.33%,专名变更461个,占16.67%。政区通名变更中,通名更名2102个,占通名变更总数91.2%;政区通名增加203个,占通名变更总数8.8%[4]。

2.1.2通名“市”、“区”大幅增加

2007年我国共有通名“市”655个,比1978年增加339.4%。其中,县级市增加287.4%;地级市增加197.9%。通名“市”的增加,主要来自撤地设市、撤县设市和镇改市。据统计,1978年到2007年,在我国新增加的462个城市中,59.09%来自撤县设市,40.69%来自撤地设市、县及县级市升格为地级市。同期,我国共撤销162个地区,地区通名由1978年的182个,减少至2007年的20个,减幅达89%。平均每年减少5.4个,占1978年到2007年全国地级市通名增加总数的86.2%。至2000年,我国东部各省市,地区通名全部取消。同期,由于撤县设市、撤县设区,使县之通名净减少508个,减幅为为23.7%,平均每年减少16.4个县。

2007年我国共有通名“区”856个(本文专指市辖区,以下同),比1978年增加407个,增幅为90.65%。通名“区”的增加,主要来自县和县级市改区。其中,县级市改区占95.09%,县改区占4.91%。

与通名市、区变更数量相比,我国省之通名变更较少。1978--2007年,全国共增加省级行政区通名四个,即1988年增设海南省;1997改重庆为直辖市,增设香港特别行政区;1999年增设澳门特别行政区等,增幅为13.3%(图1)

2.1.3通名变更区域差异明显

截至2007年底,我国东、中、西部,通名变更总数依次为977个、786个、538个,分别占全国县级以上行政区通名变更总数的43%、34%和23%。呈东多西少空间特点。其中,东部地区通名变更以广东最多,为197个;其他通名更名较多的省区依次为山东128个、浙江115,江苏112等省。海南省最少,仅37个。中部地区通名变更数量较多的省依次有河南119个、湖北110个、湖南98个,山西最少,60个。西部地区通名变更数量以四川居首,为194个,其他较多的省依次为云南61个、陕西58个,青海、西藏最少,分别为11个、19个(图2)。


上述政区通名的变更源于行政区划体制的改革。1982年,中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知。1982年首先在江苏省试点,1983年开始在全国试行。从而引发了全国地市合并、撤县设市、市领导县的高潮。据统计,1978-1988年是我国政区通名快速变更阶段。全国县级以上政区通名变更总数达1082个,占30年政区通名变更总数的46.94%。

为使我国设市工作走上有计划、分步骤、积极稳妥的科学发展轨道,1989年初国家民政部编制了《中国设市预测与规划研究实施方案》。因此,从1989年开始全国政区通名变更进入平稳阶段。

1989—1997,全国县级以上政区通名变更总数,占1978—2007年全国政区通名变化总量的33.84%。其中通名更名占97.3%,通名增加占2.7%。通名变更中,以“市”变更数量最多。1989—1997年,全国净增加地级市37个,县级市179个,市辖区73个。同期,地区净减少40个、县净减少247个。其中,1993年、1994年,全国通名市净增加数量均超过50个。

针对前一时期个别地区背离经济发展速度,设市过热问题,1997年国务院决定暂时冻结撤县改市工作。因此,从1998年开始全国县级以上行政区通名变更数量逐渐减少。据统计,1998—2007年全国通名变更总数443个,仅占30年通名变更总量的19.22%。但值得注意的是,这一阶段虽然国家停止了撤县改市工作,但一些地方加快了县级市改区和县改区的步伐,形成县级市大量减少,市辖区大量增加,据统计,这一阶段全国市辖区净增加116个,县级市净减少71个,县净减少56个,可见市辖区的增加基本是由县级市和县变更而来。地级行政区通名相对稳定,增加55个地级市,减少55个地区。

1999年中央关于地方机构改革的中发[1999]2号文件,再次明确肯定1983年开始的实行市领导县的体制改革,并要求加大改革力度。为贯彻落实中央文件精神,民政部于当年11月22日发布了《关于调整地区建制有关问题的通知》,适当调整了地改市的标准。结果在2000年一年撤销地区19个,净增加地级市20个,形成仅次于1983年的又一次市领导县高潮。

2.2政区专名变更特点

改革开放30年来,我国许多政区不仅通名发生了变更,位置和范围也发生了不同程度的变化,因此,政区专名的变更在所难免。

2.2.1由原政区名称衍变

1978—2007年全国县级以上政区专名变更总数为461个,占政区名称变更总数的16.67%。其中,近二分之一的政区专名更名采用由原政区名称衍变的方式。如广东省汕头市在政区范围调整过程中,为保持地名的稳定性,传承当地的历史文化,将升平区、金园区合并后的新区,命名为金平区;撤销汕头市河浦区、达濠区,设立汕头市濠江区;撤销县级潮阳市,分别设立汕头市潮阳区、潮南区等等。此类更名共计229个,占专名更名总数的49.67%。

2.2.2以风景名胜区取代原政区名称

从1978年始,我国以风景名胜区和自然地理实体命名称名取代原政区名称的市、县、区逐渐增多,截止2007年底,此类更名总数为91个,占专名变更总数的19.74%。其中,以风景名胜区和自然地理实体名称名取代原行政区专名的市、县,区分别为28和63个,但以前者影响面较大。1978年江西省设立井冈山(县级),以宁冈县的井冈山镇为其行政区域,由省直辖。1981年撤销井冈山建制,设立井冈山县,984年改井冈山市。同年设立庐山(县级),以九江市的庐山镇为其行政区域,由省直辖。1980年撤销庐山建制,将其政区并入九江市,设立庐山区。

1983年安徽省撤销太平县,设立黄山市(县级),以太平县和歙县黄山公社、石台县广阳公社的行政区域及黄山管理局现有辖区为其行政区域,由省直辖。1987年,撤销徽州地区、屯溪市和黄山市(县级),设立黄山市(地级),市政府驻原屯溪市。设立黄山市屯溪区、黄山区、徽州区;黄山市管辖歙县、休宁、黟县、祁门4县;1985年山东省泰安市设立泰山区;1988年四川省灌县改都江堰市、峨眉县改峨眉山市;1988年湖南省大庸市设立武陵源区;1994年大庸市更名张家界市;1989年福建省将崇安县改武夷山市;1997年四川省南坪县改九寨沟县;1998年云南省路南彝族自治县改石林彝族自治县;2001年云南中甸县更名为香格里拉县、海南省通什市更名五指山市等等。

2.2.3恢复历史地名

改革开放以来,我国一些行政区,非常重视挖掘当地文化底蕴深厚的历史地名,恢复使用古地名。如1998年湖北省蒲圻市更名为赤壁市;2006年云南省思茅市更名为普洱市;湖北荆沙市更名为荆州市等。尤其在市辖区的郊区、城区、市中区、矿区、城中区、城北区、城关区、新城区、新市区、西市区等,既重名又通名化的名称更改过程中,绝大多数“区”均采用恢复使用历史地名。如1996年呼和浩特市郊区更名为赛罕区;泰安市郊区更名为岱岳区等。据统计,1978—2007全国县级以上政区共恢复使用历史地名60个,占专名变化总数13.02%。

除此以外,专名更名方式还有,以体现政区现代环境特色的更名方式,占4.77%。如广西壮族自治区南宁市为体现“城在绿中,绿在城中”的优美城市环境,将原新城区更名为青秀区;以吉祥、祈福等词语,变更政区专名的占7.16%;以反映地理位置的政区专名更名方式占5.64%。

3政区名称变更中存在的主要问题

3.1出现虚假城市化现象

1978到2007年我国共增加通名“市”462个,平均每年增加15.4个,居各类通名变更之首,如果把“区”也算入内,则全国每年增加市、区通名共29个。“市”、“区”通名的增加,主要来自撤地设市、撤县设市、区和县级市改区。据统计,从1980年至1997年底,全国新设县级市459个,其中切块设市(达到标准的镇改为市)仅43个,占9.4%,整县改市416个,占90.6%。1993年以后,每年都新设立几十个县级市,全部来自整县改市。整县改市模式取代切块设市模式之后,导致县级市与地级市一样,从城市型行政建制转变成一种广域型行政建制,在市镇范围内包含了过多的农业人口。上海市对郊区10县中的大部分实行了县改区,这是它在五普时城镇人口比重增长百分点居全国首位的重要原因[5],有些县级市的城镇户口甚至达不到总人口的10%[6]。有的中心城市人口只有几万人就领导了若干个县;有的一个市领导20多个县,如保定市管辖25个县级政区;有的市面积达20多万km2,如呼伦贝尔市域面积达263953km2,相当于北京、天津、江苏、浙江、海南5个省级政区的总和,而人口密度仅10人/km2[7]。按行政区划类型统计,2006年底全国城市型政区人口占全国总人口的94.5%,市领导县范围内的人口占全国总人口90%以上,出现较严重的虚假城市化现象。现实是2006年我国城市化水平仅为43.90[8],1996至2006年我国城市用地面积年平均增长6%,同期我国城市人口年平均增长仅为4.2%,城市用地扩展速度高于城市人口增长速度[9],进一步说明城市化的虚假现象。

虚假城市化,导致“城市人口”概念被滥用[10],城乡性质混淆,难以进行科学的城市比较分析,尤其是国内外比较,难以实行城乡两类政区的分类管理,也与国际普遍实行的城乡分冶相悖。从政治制度角度看,大规模撤县设市将会动摇我国传统基层政区的基石,“县”有可能逐步消失,撤县设市一旦停止,还导致出现城市化快速推进而城市数量不变,甚至减少的奇特现象。

3.2政区名称变更区域差异明显

统计结果显示,30年来无论是政区专名,还是政区通名的变更数量,均以东部地区占绝对优势。东部地区通名变更占43%;专名变更占41.65%。

通名变更的区域差异,其深层原因主要是经济发展的不平衡造成的。我国西部大部分地区由于经济基础比较薄弱,基础设施相对落后,人口稀少,非农人口、国内生产总值、工业产值等达不到国家设市的要求,因此政区通名更改较少。而东部地区,随着改革开放的深入,中央政府实施沿海地区发展战略,东部地区依靠特殊政策和率先改革的优越条件加速增长,聚落经济指标、人口指标等都达到城市的要求,从而加快了政区通名的更改速度。

改革开放以后,我国一些县、市在“开发旅游”等经济利益驱动下,改以名山大川命名政区成风。“改城名、求出名“反映了他们真实的目的。这种非常功利的发展思路,直接导致专名变更的区域差异。

3.3名不副实

我国部分地区以风景名胜区和自然地理实体取代原政区名称,存在明显的名不副实现象。

首先,“帽”小“头”大—大的自然景观名称用于小的政区。如福建省武夷山市,将纵贯闽、赣边界的“武夷山”用于县级政区,盛名之下,其实难副。

其二,“头”小“帽”大—小的自然景观名称用于大的政区。如安徽省黄山市,用地处一县境内的“黄山”命名包括3区4县的地级市,让点状的“景观”代表面状的“政区”。其结果:

一是,无从区别,无法指位。用风景名胜区命名政区,固然可以提高政区的知名度,但黄山市“直白式”的命名,直接突出标志物,而且“山”的通名依然保留,不仅造成通名重叠,而且一旦省略政区通名“市”,则与自然景观混淆。加上黄山市行政中心所在地屯溪远离“黄山”70公里,以致黄山、黄山市、黄山区、黄山风景名胜区、黄山机场、黄山站、……遍地“黄山”,内涵各异,令人茫然失措,使地名失去指位性。

二是,打乱当地历史、地理、文化等传统体系:原徽州地区改为黄山市,使得名于江北安庆府和江南徽州府的“安徽省”名失去根基,著名的“徽州文化”被一座“黄山”冲淡几近淹没,历史上的大徽州、小黄山变成大黄山(市)、小徽州(区)。

三是,突出一点,压抑一片:皖南除黄山市外,还有芜湖、铜陵、马鞍山、宣城、池州5个地级市。“黄山市”直白的命名,过分突出某一自然景观,使皖南更多的自然、人文资源相形见绌,其它各市仅为通往“黄山”的途经之地。

3.4名、城错位

一些地方恢复历史文化地名,出发点是好的,但如果使用不当,结果往往适得其反。如江苏省地级淮阴市正式更名为淮安市,撤销县级淮安市和淮阴县,原地级淮阴市所属县级淮安市同时更名为淮安市楚州区(淮安县在唐代时曾称为楚州),淮阴县更名为淮阴区。这种名、城整体错位,造成政区名称指位功能消失。

淮安本是地级淮阴市下属一个县级市的专名,位于淮阴市东南,原县级淮安市是淮阴市历史文化名城核心区,有周恩来故居、“下草湾文化”和“青莲岗文化”遗址等。县级市的专名取代地级市专名后,因两地不同城,引出的直接矛盾是,外地人到了淮安市却找不到周恩来故居,出现了名不副实的情形。同时淮阴的得名是因为该城市坐落于淮河之南,水之南谓阴,用淮阴来命名更具有指位性。名、城错位的问题,同样也存在于以风景名胜区和自然地理实体取代原政区名称的地方。

4对策探讨

4.1实施城乡分治

城市是具有政治、经济、文化、交通中心职能,非农产业人群集中居住的区域聚点,从国际经验来看,市是一种城市型行政建制。县是广域型行政建制,县是“面”,市镇则是“面”上的“点”。中国特有的市领导县的地级市与整县改市的县级市,是一个以城市为中心的广大地域空间,市的行政区域由点变成了面[11],成为一种城市行政区[12],不是城市经济区,已经超出了城市的范畴[13]。在中国未来的行政区划体系中,应遵循行政建制的国际惯例,实施城乡分治原则,现有的省和县以及州仍为广域型行政建制,市则一律改回为城市型行政建制,逐步恢复城市本来的特性和面目。

在县以下的城镇制度改革中,实行县下辖市。即根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系、交通网络和未来发展前景等条件,按照一定标准,选择县以下规模较大、条件优越的乡镇改设为市。这一制度与现有的县辖乡镇制度融合,形成我国完善的基层政区制度。县下辖市有利于完善城市制度,加速和规范城市化进程,克服“虚假城市化”现象,保持“县”制的稳定,使“县”这一不可替代的传统地域型政区能够长期存在,即使推进“县”制改革(虚化等),也不会使“县”消失。

政区通名变更的区域差异,反映的是东西部城市化水平的差距,而城市化的真实基础毫无疑问是非农化和工业化。要缩小西部地区与东部城市化的差距,必需加快制度创新的步伐,加快生产力发展水平和产业结构的调整,多渠道收集和积累资金,不断完善城市功能,高度重视科技与教育,不断提高科技创新能力和人口素质。我国现在正在推进的西部开发战略,将把西部地区的资源优势,转为经济优势,加快经济发展的速度,缩小东西部发展水平的差距,提高城市化水平。

4.2政区专名应名实相副

一般不以著名的山脉、河流等自然地理实体名称作行政区域专名,自然地理实体的范围超出本行政区域的,亦不以其名称作本行政区域专名[14]。以风景名胜和自然景观名称派生政区名称,范围不宜太大,关键是名实相副。政区的范围越大,要求其名称的综合性、代表性、概括性越强。用于县级政区,只要该自然景观全部或主体处在境内,指位便相对准确,一般不会因名称造成大的麻烦,但命名方式仍以“含蓄式”、“区别式”为好。用于地级政区,命名要有较大范围的代表性,如:内蒙古自治区的呼伦贝尔(草原)盟、安徽省的淮(河)南市、湖南省的湘(湖南省)西土家族苗族自治州、云南省的怒江傈僳族自治州。用于省级政区,名称需要更高的概括性,如:河(黄河)北省、山(太行山)东省以及近代的陕(西)甘(肃)宁(夏)边区、太岳(山脉)抗日根据地、琼崖(海南岛的古政区琼州、崖州)解放区。

4.3加强地名文化遗产保护

政区专名作为地名的重要组成部分,是人类社会长期发展的历史产物,具有承载、积淀和传播文化信息的功能,应保持相对稳定。其更改必须持十分慎重的科学态度。确需调整时,应在充分论证必要性、可行性的基础上,遵循优先使用历史地名的原则,提出建议性调整方案。在恢复使用有文脉和传承意义的历史地名时,应原地挖掘、原地保护、原地利用,杜绝错位使用,在地改市、县改市、县、市改区过程中,原则上使用原驻地名称,以保护地名文化遗产,传承城乡文脉。

4.4建立地名更名论证制度

地名管理工作是一项复杂的系统工程,涉及政治、经济、文化、地理、民族、语言、历史等多门学科。对于县级以上行政区域名称的命名更名工作,应建立前期委托地名研究机构进行科学论证的工作机制[15]。国务院办公厅将有关省级人民政府关于县级以上行政区域名称命名更名的请示文件转到职能部门—民政部区划地名司进行初审后,向民政部中国地名研究所发出正式的函件,委托该研究机构予以论证。这种以科学为基础的论证方法,可以有效地减少和杜绝行政工作中的决策偏差。使政区命名规范化、科学化。

加快地名法律法规的建立。尽快制定地名法,规范地名命名、更名的程序,建立和完善科学的地名法规体系。通过对地名管理力度的加强,使地名的国际标准化得以实现和维护,使地名管理工作适应我国现阶段经济建设与社会发展需要,为与世界各国全方位的交往奠定基础。


来源:刘丽丽,徐蕊.改革开放以来中国县级以上政区名称变更及其问题探讨[J].人文地理,2010,04:77-81.