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撤县设区,不只是换个名字


如何看待近来频繁的撤市县设区?

算来应该是自上世纪 90 年代起,我国的行政区划调整现象开始逐渐频繁,既有省级层面的调整(重庆从四川省分离出来设立直辖市),也有县级层面的调整(撤县设市、撤县(市)设区等),更有乡镇甚至村庄大规模的拆分和合并。在这些行政区划调整的现象中,“撤县设区”应该算是比较独特的一种行政区划调整现象。

在我国,县是与农村经济社会形态相适应的行政区划建制,而区则是与城市经济社会相适应的行政区划建制,所以说,撤县设区意味着被撤的县社会经济形态的一个跳跃。

正是基于这种直观性的认识和理解,业界对于撤县设区与城镇化以及城市发展之间的关联,从理论上或实践上与统计描述相结合的方法对此展开分析与评价。既有从时间维度上对近 20~30 年我国城市化进程中多种区划调整现象进行分析的相关文献,也有在涉及空间维度上的研究思考。

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本答案则侧重从时间维度上对“撤县设区”现象进行理论阐述。“撤县设区”的实质便是在一定区域内,大城市中心城区与周边的县(市)合并或构建公共发展战略。

中心城区与区域的关系:区域是中心城区发展的基础,中心城区是区域发展的保证。如何协调中心城区与区域的良性互动,既涉及到城市区域的空间结构,也与城市区域的行政结构有关。

制度经济学强调竞争和合作是产生大城市变化的两种基本力量,其主要表现为两种形式:


  • 由中心城区操纵的城市区域社会经济发展,城市区域的发展要靠中心城区来带动,这种管治方式称为“集中式管治”(Centralized Governance)

  • 另一种管治方式称为“分散式管治”(Decentralized Governance),即让城市区域内众多的城镇,相互竞争,共同促进城市化。强调中心城区不要过分干预城市区域内其他城镇,而让市场机制来协调城市区域发展。

    但是“集中式”和“分散式”管治方式都有其内在的弊端。前者机构臃肿,办事效率低,容易造成官僚主义;后者又容易造成各自为政,盲目发展。

  • 多中心管治(Multi-Center Governance)方式则吸取了两者优点,为大城市比较理想的管治方式。多中心管治既承认城市区域是城市发展的基础,又突出了中心城区对城市区域的协调作用。


中国大城市管治面临着一个集中和分散的两难困境:大城市区域既需要“乡村城镇化”机制来调动小城镇力量和推动城市化进程。同时“乡村城镇化”本身又在影响中心城区的作用,造成城市人口在空间上更加分散,城市基础设施配套的摊子铺的更大,城市管理权限的分散,产生所谓“镇镇像村,村村像镇”,继而影响了城镇化的进程。


  • 1、“市带县”阶段


城市区域发展的起步阶段总是依托中心城区,是集中市域范围内有限的财力、物力等区域资源来促进城镇化进程。1980 年代,中国大城市正是采用了这种“增长极”战略,开始改革大城市管治方式。大城市进行了城市行政区划调整,“市带县”的措施就是“集中式”的管治方式的体现。“市带县”促进城市区域资源的集中,同时带动县(市)工业的发展。

“市带县”管治下的城市化主要不是在城乡竞争中实现的,而是靠城市拉动或主动让位来实现的,这是城市化初级阶段的必然选择。但是“市带县”管治方式存在着另一种弊端。例如,“市带县”本身就是使城市郊区县(市)享受扶持发展政策,在中心城区和郊区县(市)之间存在着不公平竞争。中心城区需要集中区域资源才能继续保持以往的带动能力,这就需要县(市)自身发展,简单说,“市带县”的同时也需要“县带市”。在中心城区向郊区县(市)提供单向支持的同时,中心城区的政策仍然保持了传统的计划经济体制。城乡产业制度的差异使国营企业的资源流向乡镇企业,中心城区的“造血功能”受到限制。中心城区扶持市县发展的政策越倾斜,县(市)政府对经济活动的主动参与就越少,而这又会削弱城市区域的整体能力。再如,地理位置临近城区的郊区县(市),具有土地资源和丰富的劳动力,论实力并不一定需要中心城区拉动,却吸引了中心城区更多的资源,无形中扩展了城市发展规模。而最需要拉动的边远县(市)却很少得到“市带县”的好处。


  • 2、“撤县建市”阶段


1990 年代,为了推动城市化,国家开始扶持县(市)对县域城市化的带动作用,表现为“撤县建市”政策。城市管治的方式开始朝着“分散型”方向发展。前后约 100 个大城市的郊县进入了中国城市行列,直到本世纪初,“撤县建市”才有所停止。

“撤县建市”实质上造成了那些本身拥有一定经济实力和人口规模的郊区县(市)直接或间接的脱离中心城区的管治。“撤县建市”不但承认和保留了原有的县在资源分配中的权力,而且在原有的县(市)级权限上注入了新的权力,从而进一步形成了大城市分散式管治局面。

在中心城区与一些地理位置优越的郊区县(市)激烈竞争过程中,中心城区不仅不能左右县级市,而且中心城区的某些功能也受到了县级市的左右,最突出的是城市建设用地的扩展,由于当时没有规范的协调机构和管理制度,市县之间并不存在统一的土地市场,由此造成了市县之间互相攀比和重复投资的局面。许多边缘区乡集镇不听命于中心城区的安排,也不受所在县(市)的监督,而利用本身的地缘优势获取额外经济利益,在城市分散式管治中形成了独特的城中村。

郊区县(市)为了抢占中心城区本身所应有的市场地位和在城市区域中的正常支配地位,降低开发成本,由此扭曲了本来可以有效配置资源的市场竞争机制,降低了城市地域土地资源的使用效率,造成中心城区“摊大饼”式开发。


  • 3、“撤县并区”阶段


“分散型”管治对中心城区的健康发展形成挑战后,政府开始放弃“撤县建市”的管治方法,国家转而鼓励大城市实行“多中心”管治,目前的“撤县并区”就是中心城区和郊县(市)之间的相互竞争的必然选择。“撤县并区”不再是由中心城区根据自己的需要来设定城区发展目标,而是要越来越多地从城市区域的角度来选择中心城区可能的城市发展目标;而且,“撤县并区”摆脱了郊县单凭本身的资源和市场,在县(市)范围内独自操作、组织经济活动。

“撤县并区”其实是多中心管治在中国的具体表现,也是在“集中式”和“分散式”管治后的一种平衡。大城市在全球化过程中只有靠合作和竞争方式维持城市区域的竞争能力,“撤县并区” 正是在建立一种新的协调机制,顺应共同发展的需要,推动市县在城市区域发展上有效合作。因此,“撤县并区”是全球化过程中中国大城市管治的本能反应和共同愿望。在“撤县并区”过程中,市县之间事实上不存在“谁管谁”的问题,而是共同面对应对城镇化发展挑战,互动发展。我们不难发现,中国大城市已开始朝“多中心”管治方式转变。

“撤县并区”既增强了中心城区政府的功能,而且增加了郊区县(市)的参与。他们发展的好坏直接影响到中心城区的竞争力。可以说,“撤县并区”是通过合作来提升大都市区域发展。

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通过对改革开放以来中国大城市管治方式变化分析,我们可以看出中国大城市曾经实行过的集中式管治体制,分散式管制方式,正逐步转变成多中心的城市管治,城市化不仅仅依赖中心城区或者农村城镇,而是依靠两者之间的合作,这将进一步推动中国新型城镇化进程。

“撤县并区”是中心城区和郊区城镇之间相互作用和制衡的结果。要真正实现“撤县并区”战略效果,在“撤县并区”的实施过程中,要注意利用“多中心”管治理念,不能再次回到“市带县”或“撤县建市”的老路。“撤县并区”的同时要防止“郊区化”。中心城区政府不能只关注开发成本低的郊区土地资源,从而造成不必要的城市“空心化”。

总之,城市化和城市地位的竞争,很大程度上是一个城市管治方式或者说是城乡制度安排上的竞争。大城市竞争力的提高很大程度上将取决于大城市的管治方式。谁能在这样的竞争中,成功地调动市县的积极性,有效地利用多中心管治理念建立适应现代城市区域发展的城市管治结构,谁才具有竞争力,城市化才具有动力。

参考文献

[1] 魏衡,魏清泉,曹天艳,等。城市化进程中行政区划调整的类型、问题与发展

[2] 姚鑫, 陈振光。论中国大城市管制方式的转变

[3] 高琳。快速城市化进程中的“撤县设区”:主动适应与被动调整

[4]汪宇明,王玉芹,张凯.近十年来中国城市行政区划格局的变动与影响